2017-08-16 21:21:25 星期三

多主体供地的渠道及产权处置模式


2018-5-22 0:00:00 发布人 孔祥斌 来自 中国土地



改变政府作为居住用地唯一供应者的情况,研究制定在权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地用作住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点。这一改革思路将推动住房土地供给渠道的多元化与产权处置模式的创新。

多主体供地的供给渠道及现有实践

探索将保障房用地供给与土地出让等市场化形式相结合。政府调配和计划供地仍是多主体供地的核心渠道,但地方实践中已注重平衡用地的结构性需求,如:北京市探索采用“限房价、竞地价”的土地出让方式,同时竞拍配建自住型商品房(共有产权模式)的用地比例,以确定开发企业。 

由原土地权利人或非房地产企业主导存量用地开发。作为多主体供地的重要补充和最大亮点,国有建设用地二级市场提供了更加多元化的供给渠道,其中包括城市中心区部分老工业区棚户区用地、淘汰落后产能用地、退二进三产业用地、废弃铁路用地等产权合法的存量用地。 

集体建设用地探索租赁类土地供给和配建住房。在兼顾政府、农民集体、企业和个人利益、理清权利义务关系、平衡项目收益与征地成本关系的基础上,鼓励试点城市村集体自行开发或通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。如:北京市提出了未来5年主要通过集体建设用地解决公租房土地供给问题。

多元化供给的土地和房屋产权处置模式

租赁模式,即租用土地使用权+租用房屋使用权。多主体供地方式下,政府、工业和商业用地的原土地权利人、村镇集体经济组织作为土地和租赁房供给的市场参与主体,可依托国有建设用地、集体建设用地直接或间接兴建租赁住房。在此过程中,上述主体拥有土地所有权(或使用权)和房屋所有权,并将使用权让渡给租房者,从而使市场形成公共租赁、市场租赁、集体租赁共存的多元租赁市场。 

社区土地信托,即租用土地使用权+购买房屋所有权。社区土地信托作为土地信托模式的一种,在美国、日本、德国等发达国家运营已久。此模式的通常做法是,非营利性机构通过设立社区土地信托,募集资金用于土地购买、房屋开发与维护,再向中低收入群体出租土地使用权、出租或出售房屋所有权,以长期、稳定的租金收入作为信托还款来源。 

共有产权模式,即部分购买土地使用权+部分购买房屋所有权。该模式下,政府通过让渡部分土地划拨或出让收益持有一定比例的土地使用权和房屋所有权,购房者以低于市场价格购买剩余部分的土地使用权和房屋所有权,满一定年限后个人部分产权可以由政府回购或转让其他符合条件购房者,以实现保障房的内部循环机制;也可由个人购买政府部分产权,双方可按照各自的产权份额比例享有土地与房屋增值所带来的收益部分。 

普通商品房,购买土地使用权+购买房屋所有权。普通商品房仍是当前多元住房供应体系的主要方式。对部分存量建设用地调整用地性质、变更规划用途的,可以由政府收储后用于商品房开发。

多主体供地实施建议

以实现居住权为目标,合理确定用地比例规模。多主体供地应区分保障性住房用地和商品房用地,根据人口结构和市场需求,合理确定租赁、共有产权等政策性住房和商品房的用地比例和规模,提升“精准供地”能力。 

以符合规划为必要前提,坚守底线思维。多主体供地的探索也应坚守底线思维,不可突破土地公有制,严格实行土地用途管制。对涉及部分存量建设用地调整用地性质、变更规划用途的情形,应以公共利益为优先考虑,以促进存量用地配置效率优化、满足保障性住房需求为前提。 

提升多主体供地能力,健全住宅用地分类管理制度。应以用地需求为导向,强化供需双向调节,加强国土规划和土地利用规划管控,完善土地储备制度及建设用地指标分配办法,落实“人地挂钩”政策。完善增量建设用地审批与供地制度,允许符合条件的企事业单位利用自有土地建设政策性住房,鼓励原依法取得的国有建设用地依法依约转让用于住房开发建设。 

建立多元住房保障梯度,实行差异化配置。考虑到居民在收入水平、教育背景、文化层次、消费心理等方面差异较大,对住房的需求结构较为多元,应根据人口结构和市场需求,在加强租赁住房建设的同时,探索试行社会土地信托模式,深化共有产权模式试点,逐步建立起多元住房保障梯度,通过差异化的土地和房屋产权配置结构,满足居民多样化、合理化的保障性住房需求。